共绘国土空间壮美画卷

——“2023年自然资源工作怎么干”系列述评之四

来源：中国自然资源报时间：2023-02-08

　　四季开篇首立春。全面推进中华民族伟大复兴的新征程上，山清水秀，林茂田肥，湖美草绿……一个生机勃勃的生命共同体呈现出新希望。

　　越是壮美的国土，越需要系统谋划国土空间开发保护新格局的顶层设计。“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”党的二十大报告在加快构建新发展格局的大方略中就相关工作指明了方向，自然资源部门笃行不怠，围绕职责具体谋划实现路径。

　　“优化国土空间格局，服务重大战略实施和区域协调发展”。2023年自然资源工作会议瞄定目标，围绕构建国土空间开发保护新格局明晰重点任务，对全面实施全国国土空间规划纲要、健全主体功能区制度、完善国土空间规划体系等进行统筹部署。

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　　全面推进各级国土空间规划审批实施

　　人与自然和谐共生的现代化图景，离不开整体谋划国土空间开发保护新格局的规划力量。

　　2022年，我国首部国土空间规划纲要对全国国土空间作出全局安排，统筹陆海空间的保护、开发、利用和修复，勾勒了以高质量发展推进中国式现代化的空间蓝图。

　　如何将空间蓝图变成美好现实？这需要充分发挥全国国土空间规划纲要作为整个国土空间规划体系“总纲”的统领作用，将空间蓝图的战略部署逐级层层分解传导落实到位。当务之急，就是要加快推进地方各级各类国土空间规划编制审批与实施监督等各项工作，切实让全国国土空间规划纲要的各项部署细化并落地生根。

　　目前，报国务院审批的省级和省会城市、计划单列市等城市国土空间总体规划报批工作正在抓紧推进；市县级国土空间总体规划审查报批将在年底前全面完成。相关矢量成果数据汇交后，将被纳入全国国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，在“一张图”上统筹解决各类空间要素的矛盾冲突，严格落实“三区三线”等空间管控要求，确保规模不突破。

　　上述种种，将在很大程度上提高用地审批效率，让国土空间规划及时为地方“稳增长”提供动能，为地方高质量发展提供高质量的空间保障。

　　全力推进重要区域国土空间规划编制

　　从西部大开发到东北全面振兴，从中部地区加快崛起到东部地区加快推进现代化，从革命老区、民族地区加快发展到加强边疆地区建设，再到京津冀、长江经济带、长三角、黄河流域等区域的发展……党的二十大对促进区域协调发展进行了全面部署。

　　“稳字当头、稳中求进”。基于中央经济工作会议确立的稳中求进工作总基调，自然资源部门立足优化国土空间格局，将加强对重大战略和优势地区高质量发展的空间保障和引导。重点推动实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，发挥各地区比较优势，优化农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区空间格局。

　　当前，围绕区域重大战略和区域协调发展战略，重要区域国土空间规划的编制审批在提速：长江经济带（长江流域）国土空间规划、黄河流域国土空间规划编制工作在加快推进，京津冀国土空间规划正抓紧完善，长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间规划已上报国务院审批。

　　随着一张张区域空间蓝图绘就，支撑高质量发展的国土空间开发保护新格局的轮廓，正愈发清晰。

　　将主体功能区战略融入规划体系

　　主体功能综合布局，关乎整个国土空间格局优化。

　　全国国土空间规划纲要落实国家战略部署，立足各地资源禀赋和经济社会发展实际，对主体功能区战略格局优化方向、主体功能分区、配套政策和制度安排进行总体部署，推动形成承载多种功能、优势互补、区域协同的主体功能综合布局，支撑构建新发展格局。

　　服务重大战略实施和区域协调发展，需要健全主体功能区制度，细化主体功能分区。基于自然地理格局、人口经济分布和城镇化阶段等特征，统筹落实区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，依托城市群、都市圈和中心城市，整体考虑区域要素配置，促进各类要素合理流动和高效积聚。在此基础上，结合国土空间规划编制，因地制宜细化主体功能分区，推动完善不同主体功能区域差别化支持政策体系，统筹保障能源安全、生态安全、边疆安全和文化安全等方面的功能，促进区域协调和城乡融合发展，提升国土空间承载能力和区域综合竞争力。

　　在实践中，主体功能区战略主要通过省级以下国土空间规划的编制实施，深入传导落实。为了将主体功能区战略融入国土空间规划体系，自然资源部将研究出台主体功能区优化完善技术指南，指导各级国土空间规划因地制宜合理优化县级行政区主体功能定位，细化乡镇主体功能定位，合理确定规划分区，分解落实规划指标，完善国家级和省级主体功能区名录。同时，结合详细规划改革，探索主体功能战略精准落地的传导路径。

　　众力并，则万钧举。优化主体功能综合布局，是一项系统工程。自然资源部门将充分发挥部门政策合力，协同完善配套政策和制度安排。会同相关部门重点推动完善财政、投资、产业、自然资源、环境保护、农产品主产区建设等方面配套政策。同时，推动地方细化配套政策，建立基于主体功能区的差异化绩效考核评价机制。对接财政、民政等部门，结合行政区划调整等工作，探索建立主体功能区监测评估和名录动态调整机制。

　　详细规划引领城市更新和乡村建设

　　“上承总体规划，下接实施治理。”作为五级三类国土空间规划体系中的一类规划，详细规划位于从宏观向微观逐级传导落实的重要环节，在国土空间规划体系构建中至关重要。

　　按照全国自然资源工作会议部署，2023年详细规划编制实施将更加突出问题导向与需求导向，积极引领城市更新行动、乡村建设行动。

　　详细规划与城乡经济社会生活息息相关，直接关系国家战略的落实。特别是在城市化地区，详细规划改革将落到实施层面，为解决地方实际问题、保障地方发展的用地空间开拓有效路径。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统也将更加注重国土调查、地籍调查、不动产登记、用途管制审批等数字化平台建设，将其作为详细规划编制实施全生命周期管理的重要基础。当前，北京、上海、广州、重庆、深圳、厦门等地的详细规划改革已先行一步，在构建闭环空间治理模式、强化实施传导、优化编制方法等方面进行了有益探索。

　　2023年，自然资源部将明晰详细规划改革方向，引导地方在城镇开发边界内编好控制性详细规划，支持有条件、有需求的村庄分区分类编制村庄规划。在此基础上，积极探索全域全要素全周期、面向数字化实施治理的详细规划编制与管理方法。

　　为了推进详细规划改革，自然资源部将整体安排加强详细规划编制和实施管理的各项工作：召开片区工作会，加强对地方的指导，促进相互交流；研究制定详细规划编制和管理的技术指南；组织发布城市更新规划政策指引，促进规划与土地政策的融合，引导城市存量空间有机更新；加强村庄规划引领，促进形成县域内乡村产业集中布局的空间格局。

　　随着详细规划的传导落地，以此为引领的城市更新和乡村建设，将成为优化国土空间格局的靓丽风景线。

　　依托规划“一张图”系统加强实施监督

　　国土空间具有唯一性。统筹平衡各类空间需求，必须在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中进行，对边界、规模、布局、结构和强度进行管控，确保空间布局不冲突、数据总量不突破。

　　2023年，在基本建成全国统一的规划“一张图”系统、统筹划定落实“三区三线”的基础上，自然资源部门着手建立以“三区三线”为核心管控内容的国土空间规划实施长效管理机制。

　　为此，自然资源部将研究制定加强城镇开发边界管理的文件，明确城镇开发边界管理有关要求和规则。同时，会同相关部门加大生态保护红线协同监管力度，指导地方出台管控细则，开展生态保护红线勘界定标，探索电子围栏实现路径。在此基础上，研究制定生态保护红线监测及保护成效评估技术标准并开展评估，尝试构建与财政转移支付、绩效考核等制度挂钩的评估结果应用机制。

　　2023年，自然资源部门还将加快构建基于国土空间规划“一张图”的数字空间治理体系，启动全国国土空间规划实施监测网络建设，有序开展“三区三线”等国土空间规划实施监测预警工作。在此基础上，大力推进规划“一张图”系统的应用，实现国土空间规划编制、审查、实施、监管全流程在线管理。

　　国土空间规划全周期全流程管理，还需要重点健全城区范围划定制度并有序推进管理应用，深化国土空间规划体检评估制度，进一步突出风险评估的有关内容。同时，依法加强规划监督，加强与执法督察协同，加大国土空间规划案件查处力度。

　　自然资源部还将深入实施国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划，加快推进《国土空间规划术语》《城乡公共卫生应急空间规划规范》《城市更新空间单元规划导则》《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》等相关标准的编制报批。

　　为了规范国土空间规划行业发展，自然资源部门将继续积极服务，深化城乡规划编制单位资质“放管服”改革，推动“双随机、一公开”监管。同时，完善注册城乡规划师相关制度，加快责任（社区、乡村）规划师制度建设，配合教育部推动国土空间规划相关学科建设，推动政产学研深度融合，加强行业交流，探索建立国土空间规划分片区培训中心……

　　潮平两岸阔，风正一帆悬。在中国式现代化进程中，构建国土空间开发新格局，必须用钉钉子的精神攻坚克难，充分发挥规划引领作用，持续推动国土空间治理体系和治理能力现代化，共绘国土空间壮美画卷。

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