智治 法治 善治——2022年自然资源工作系列述评之治理能力篇
来源：自然资源部
时间：2023-01-12
国之兴衰系于制，民之安乐皆由治。
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列入全面深化改革的总目标；党的二十大进一步要求，“改革开放迈出新步伐，国家治理体系和治理能力现代化深入推进”……
从曾经的“管理”到如今的“治理”，改革的深化、法治的进步、科技的支撑，蕴含于一字之变中。
2022年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要一年。自然资源部门着力推动生态文明体制改革，持续加强科技创新和信息化建设，不断夯实法治建设根基，努力写好“智治”“法治”“善治”三篇大文章，自然资源治理体系和治理能力现代化水平显着提升，在推进高质量发展中展现出新作为、新担当。
高效智治：点亮国土空间治理创新动能
山水林田湖草沙，各类资源交织重叠，自然环境复杂多样……如何当好“大管家”，考验着一个部门的治理能力和治理水平，也推动着一场关于“智治”的变革。
“数、线、图”全息“一本账”，为国土空间治理提“智”赋能——
面对海量的自然资源数据、复杂的自然地理格局，若为其搭建一个骨架，绘好自然资源“一张图”便是关键中的关键。
一年来，自然资源部门按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，持续推动自然资源“一张图”、国土空间规划“一张图”实施监督信息系统等信息化建设工作。
“翻开”自然资源“一张图”，以第三次全国国土调查（以下简称“三调”）及年度国土变更调查成果作为统一底数，土地、矿产、森林、草地、湿地、水、海域海岛、自然资源资产、不动产登记、生态修复及人口、经济、社会等与国土空间开发利用相关的数据资源清晰可见，它们共同构成了地上地下、陆海相连、全国统一的空间数据资源体系及自然资源和国土空间利用“底图”。同时，集成了“三区三线”及各类专项规划数据，提取国土空间规划控制指标、管控规则，它们共同形成了全国统一的国土空间开发利用“底线”。
而基于自然资源“一张图”建立起的国土空间规划“一张图”，已成为实现国土空间全域全要素全生命周期管理的“利器”。
如今，贯通全国、省、市、县4级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统已基本建成，建设标准和规划数据规范逐步实现统一；全国“三区三线”划定成果均已汇交至此并正式启用；各类专项规划空间需求和矛盾冲突、“多规合一”和节约集约用地要求在国土空间规划“一张图”上统筹协调落实，坚持国土空间唯一性；“十四五”时期水利、交通等专项规划明确的项目正以不同形式纳入国家级规划“一张图”系统……
这一年，基于国土空间规划“一张图”，自然资源部还大力推进国土空间用途管制数字化转型，在9省（市）、12市先行试点基础上，搭建贯通部、省、市、县的全国国土空间用途管制监管系统，逐步实现对各环节的全生命周期管理。同时，自然资源部发文明确，建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。
由此，每一块新增的建设用地、耕地、林地及每一个新设置的矿业权及其变化情况、每一个用海项目都能通过网络实时汇聚到“一张图”上，且实现了地块级别的“数、线、图”一致。
这张“图”上，也留下了自然资源部门空间治理数字化转型的足迹。
山东全面实施“数字赋能”工程，包含近1000个数据服务产品的自然资源“一张图”为自然资源管理深度赋能；陕西西安基于自然资源“一张图”构建起“调查监测+监管决策+政务服务”应用体系，助力项目选址更精准、审查更高效、城市发展更健康……
全领域、全要素、全过程“一码”管理，自然资源治理提质增效——
一年来，随着国土空间规划“一张图”建设不断完善，“放管服”改革持续深化，各地通过不动产单元代码、电子监管号、土地码等实行“一码管地”，串联起自然资源的“前世今生”，让后续管理“一脉相承”。
以码为“链”，可将用地规划、审批、供地、工程规划许可、测绘、不动产登记等多项流程进行优化整合；以码为“媒”，可打通与住建、税务、财政等部门之间的数据链，推动“拿地即开工”“拿地即发证”、工程审批制度改革等多项工作取得实效；以码为“根”，还可完成对土地的批后监管，持续跟踪产出效益、集约评价等，构建起全生命周期的自然资源管理模式。
一年来，各地持“码”增效。
北京在“多测合一”改革中，探索测绘成果与不动产单元码、城市码关联，审批部门可提前拿到测绘成果校核比对，测绘工作所需时间、成本均降低约20%。
杭州依托土地码，实现了赋码上云、按码供地、码上服务、见码发证，让企业体验到了“无感审批”的便利，大大优化了营商环境，也因此被列为全国用途管制数据标准试点城市。
“码”上办好、一“码”搞定，让企业和群众享受到了满满获得感、幸福感。
“星、机、人”“空、天、地”协同，监测更灵敏执法更高效——
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“滴⋯⋯”宁波市奉化区溪口镇政府农业办公室负责人在宁波“耕地智保”APP上接到该市自然资源和规划局下发的显示黄码的疑似问题图斑，便匆匆赶往项目现场。待核查排除问题后，图斑回归绿码。这是宁波会变色的耕地“健康码”。
在浙江，类似的场景还有许多。“天巡地查”应用场景持续助力耕保，遥感卫星监测+无人机、高清视频监控+网格化巡查共同构筑起自然资源执法监管“天罗地网”。
在湖南，卫星监测变化、技术队伍核实、数据分析及问题分类处理“无缝衔接”，构建起自然资源“1+N”卫星遥感监测体系。
从北到南，从东到西。这一年，自然资源执法工作者深切感受着一个字——快：“月清、季核、年评估”，监测精度更准、频次更密。截至目前，自然资源部共下发卫片执法图斑150多万个，经地方核实发现违法行为16万多宗，真正实现了“早发现、早制止、严查处”。
“智治”的背后，离不开地理信息公共服务平台（天地图）这一数据基底的支撑与保障。
2022年，自然资源部启动新一代地理信息公共服务平台（天地图）建设试点，组织山东等10个省份开展在线协调更新和专题信息集成两个方向的试点，进一步提升自然资源信息网络化服务的便捷性。
“智治”的背后，卫星遥感技术“效率倍增器”的作用不断凸显。
截至目前，自然资源部作为主用户的国产在轨高分辨率遥感卫星达25颗，已实现全部陆地国土2米分辨率影像季度全覆盖、亚米分辨率影像年度全覆盖，陆地卫星年度获取卫星遥感影像达117万景，累计覆盖面积达18414万平方千米，相当于覆盖全部陆地国土19遍。
数字化、立体化、实体化变革持续发力，自然资源科创供给更加给力——
科技发展日新月异，自然资源科技创新的供给能力也持续走强。
一年来，各地加强新型基础测绘体系试点探索，推进产品、技术、生产组织、政策标准等体系全面转型升级。武汉以需求为导向，创新形成“2+1+N”数据产品体系；宁夏在黄河地理实体构建、服务自然生态治理方面突破诸多；嘉兴将地理实体充分应用在自然资源管理中。
一年来，自然资源部大力开展实景三维中国建设，推动成果接至国土空间基础信息平台，支撑服务着调查监测、执法、国土空间规划、生态修复等业务工作。
在四川格西沟国家级自然保护区，自然资源三维立体确权登记模式让山川河流有了“户口”。
在重庆，基于实景三维数据构建的地灾人防技防一体化智能化监测预警体系，实现了对灾害发生风险的综合预警和及时处置。
在上海，基于实景三维数据融合人、物、车、事件等经济社会数据构建起的智慧城市时空大数据平台，支撑着政务服务一网通办、城市治理“一网统管”。
⋯⋯
在面向自然资源管理科学化、智能化、精细化需求的当下，“智治”成为推动自然资源治理能力现代化的向上力量。
严密法治：护航自然资源管理行稳致远
2022年3月1日，我国首部流域法——《长江保护法》施行1周年。江豚翻滚、水清岸绿，长江流域“共抓大保护、不搞大开发”成效显现。
8月1日，“小快灵”立法的代表作——《黑土地保护法》正式施行，“耕地中的大熊猫”有了法治力量“撑腰”。
9月5日，经过一年多的繁重、紧张起草，备受关注的《耕地保护法（草案）》向社会公开征求意见。
10月30日，《黄河保护法》审议通过，推动黄河流域生态保护和高质量发展自此有法可依。“黄河宁、天下平”，数千年的美好愿景在新时代照进现实⋯⋯
从一条江、一条河、一片地到整个山水林田湖草沙，它们的健康与安全都离不开法治力量的保驾护航。
法令者，民之命也，为治之本也。
习近平总书记强调：“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”
一年来，在习近平生态文明思想和习近平法治思想的指引下，自然资源部门坚持“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”这一方法论，全面推进自然资源工作法治化建设，以法治护航“美丽中国”。
4月，自然资源部印发《关于加强自然资源法治建设的通知》。这是自然资源部建部以来制定的第一个全面推进自然资源法治建设的重要文件，对于贯彻落实习近平法治思想、推进法治政府建设、实现自然资源管理法治化具有重要意义。
以此为总抓手，自然资源部门聚焦生态文明领域立法、执法、督察等方面法治建设，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，将“法治蓝图”转化为推动治理能力不断提升的生动实践。
加快推进重大立法修法，自然资源法制体系更加完备——
自然资源部配合立法机关不断健全自然资源管理急需的法律制度，修改完善不适应的法律制度，积极回应法律“好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”的迫切需求。
在圆满完成《土地管理法》《土地管理法实施条例》修改的基础上，指导地方做好法律衔接，17个省市陆续出台配套法规；扎实完成矿产资源法修订草案、推进耕地保护法起草、支持国家林业和草原局起草形成国家公园法，均已报送国务院；加快推进国土空间开发保护法、不动产登记法的起草工作；参与推动《长江保护法》《黄河保护法》《黑土地保护法》等立法工作；主动参与到《民法典物权编》《湿地保护法》《农村集体经济组织法》等重点法律法规草案的立法协调和征求意见工作中，促进自然资源管理法律制度的统一协调⋯⋯我们看到，生态文明立法快步向前，自然资源立法的整体性、系统性、协同性、时效性显着增强。
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持续推进规章规范及标准“立改废释”，让自然资源管理更加科学高效——
针对部分自然资源管理规定内容与管理实践脱节等突出问题，结合“放管服”改革，自然资源部对相关规章、规范性文件进行全面清理，推动立法更为科学。
11月，自然资源部公布第四批废止的部门规章。截至目前，已废止四批186件规范性文件及17部规章，打包修改19部规章，废止和修改比例达66%。此外，自然资源部坚持破立并举，通过印发《地质灾害防治单位资质管理办法》《土地征收成片开发标准（试行）》等规章和规范性文件，不断回应自然资源管理中的新需求、新关切。
与此同时，自然资源标准化工作持续推进，为自然资源部“两统一”职责履行提供坚实支撑。
5月，《自然资源标准体系》印发，构建起“自然资源综合管理、自然资源各类型门类、信息化和测绘地理信息技术支撑”三大体系板块，包含现行、在研、待研制标准3700余项，自然资源标准体系不断完善。编制印发《自然资源标准立项审查、评估和复审暂行办法》《自然资源标准化技术委员会考核评估暂行办法》，标准化管理流程得到优化、效能得以提升。终止266项行业标准计划，发布100余项国家标准和行业标准，自然资源标准供给能力更强，标准化工作更具生命力。
法必明，令必行。守护好绿水青山，刚性约束不可或缺。
严格执法，以案示警，让违法违规者敬法畏法——
坚持“严”字当头，强化以案示警，自然资源部严厉打击土地违法行为、严肃处理矿产资源重大典型违法案件。
2022年，自然资源部挂牌督办7起、公开通报18起重大典型土地违法案件，公布5起挂牌督办土地违法案件调查处理意见，对1个违法采矿问题突出的县进行区域挂牌督办，公开通报50起矿产违法案件，完成5起部省联合立案的越界开采案件的调查处理，推动3起部省联合立案的土地违法案件调查处理，再次向全社会传递了对违法行为“零容忍”的态度。
在严厉打击违法违规案件的同时，自然资源部不仅强化以“回头看”促整改落实，还从中反思管理存在的问题和不足，研究办法对策，不断完善制度机制。
2022年，自然资源部制定印发了《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》，并与最高人民检察院联合印发《关于建立行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制的意见》，切实提升自然资源行政执法规范化水平。
依法督察，持续“亮剑”，当好守护者、促进者、推动者——
侵占耕地挖湖造景、地方政府及部门主导违法占地、虚假复耕⋯⋯11月29日，自然资源部对45起土地违法违规典型案例进行公开通报，起到了强大的震慑和警示作用。这背后，是国家自然资源督察的“零容忍”态度和“长牙齿”硬措施。
一年来，国家自然资源督察机构持续“亮剑”：组织开展2022年耕地保护督察；对2021年耕地保护督察发现的新增农村乱占耕地建房、“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、永久基本农田“非粮化”、补充耕地不实等突出问题，向31个省级政府及新疆生产建设兵团印发督察意见书，约谈36个违法违规问题严重地市政府负责人；结合督察工作，向自然资源部报送督察发现的耕地保护及海洋管理等方面政策不完善、不衔接及监管需改进等问题，促进政策完善、监管加强，让自然资源督察真正成为18亿亩耕地红线的坚定守护者、人与自然和谐共生的坚决促进者、高质量发展的有力推动者。
这一年，我们还看到：自然资源监管、执法、督察统筹联动机制逐步健全，部门监管合力越来越强；行政执法“三项制度”全面实施，执法行为不断规范；自然资源行政争议实质性化解取得显着成效，人民群众合法权益得到保障；政府行为全面纳入法治轨道，系列改革行稳致远。
⋯⋯
一张越织越密的法治网，正推动法治政府建设换挡提速，为自然资源治理现代化注入新的能量。
持续善治：激发治理现代化内生活力
改革，是发展“密钥”，也是激活“中国之治”的关键一招。
问题在哪里，改革就指向哪里。
过去一年，自然资源资产产权制度改革继续攻坚克难，瞄准自然资源资产家底不清晰，所有权人不到位、权益不落实，市场配置不充分，收益管理不完善，考核监督不健全等“硬骨头”，不断把改革向纵深推进。
加快建设自然资源统一调查监测体系，资源“家底”越来越清——
一年来，自然资源部在全面完成“三调”的基础上，圆满完成2021年度国土变更调查工作，保持了“三调”成果现势性，为推动构建国土空间体系、优化国土空间发展格局、加强耕地保护等提供了统一的底图、底版、底数。
同时，自然资源部立足自然资源统一调查监测评价职责，推动构建部门合作机制，协同推进森林、草原、湿地和水资源等自然资源专项调查。持续提升自然资源监测能力，完成地类变化监测，深化对特定专题和重点领域的专题监测和重点监测，探索城市国土空间监测，并强化数据分析评价、建设自然资源三维立体时空数据库、加强成果管理应用等，以成果共享服务支撑评价决策。
稳妥推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，产权主体越来越明——
“归谁所有，为谁使用”，是自然资源资产产权制度改革要解决的关键问题。
按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）部署，自然资源部持续对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。
其中，备受关注的国家公园，作为独立单元开展委托代理试点。按照《方案》，在首批设立的5个国家公园中，由国务院授权，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，履行东北虎豹国家公园全民所有自然资源资产所有者职责，委托相关省级人民政府代理履行三江源国家公园、大熊猫国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园全民所有自然资源资产所有者职责。
为明确各类全民所有自然资源资产产权主体，2022年以来，自然资源部会同有关部门研究制定并印发了《中央政府直接行使所有权的自然资源清单》，指导并备案32个省级、134个地市级试点地区自然资源清单和实施方案，进一步划清中央与地方政府、地方不同层级之间的行权履职边界。
扎实推进自然资源统一确权登记，山水“底账”越来越细——
随着国家公园所有权委托代理机制试点的推进，首批设立的5个国家公园的自然资源确权登记公告登簿工作也稳步向前。
其中，首批登记的海南热带雨林国家公园、江苏大丰麋鹿国家级自然保护区等重点区域，已经完成登簿。三江源、大熊猫、东北虎豹、武夷山等4个国家公园，正在积极有序推进。
与此同时，针对江河湖泊、湿地、草原等具有完整生态功能的自然生态空间重点区域，自然资源确权登记也在有序推进。
这一年，我国规模最大、最为典型的河口型潮汐滩涂湿地之一——崇明东滩国际重要湿地，其自然资源确权登记正式开启，目前主体工作已基本完成。
这一年，国家重点林区自然资源确权登记持续推进，根河等5个国家重点林区自然资源确权登记数据建库已完成；9个试点海域和164个无居民海岛试点工作也稳步向前。
这一年，省级层面部署开展了自然保护区、河流湖泊、湿地、草原、森林以及探明储量的矿产资源等3000多个重点区域自然资源确权登记工作。
从国家公园到各类自然保护区；从国家重点林区到国际重要湿地；从大江大河到海域、无居民海岛⋯⋯自然资源统一确权登记制度在祖国的山川湖海间渐次落地。
努力提升土地要素市场化配置水平，要素供给越来越顺——
3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出打造统一的要素和资源市场，健全城乡统一的土地市场。
农村集体经营性建设用地入市改革，是构建城乡统一的土地市场的关键一隅。眼下，自然资源部正不断深化农村集体经营性建设用地入市改革试点工作方案，完善农村集体经营性建设用地使用权出让合同示范文本、监管协议示范文本、协调工作机制方案，进一步探索解决改革中的深层次问题。
2022年，为了进一步推动土地要素市场化配置，促进工业经济平稳增长，自然资源部还印发了《完善工业用地供应政策支持实体经济的通知》，从供应方式、供应程序、明晰权能、地价措施、用途转换和履约监管六个方面，对工业用地供应政策进行了完善和创新。
在这一揽子新举措的推动下，一个富有韧性的多元化工业用地供应体系呼之欲出。不仅有利于解决工业用地供应方式单一、与招商引资工作衔接不够、供应程序繁琐、权利不清、地方政府和企业接受度不高等问题，还可以在有效保障不同市场主体用地需求的同时，降低企业投资生产初期拿地投入，进一步激发实体经济活力。
⋯⋯
破障碍、强基础，补短板、谋发展。改革蹄疾步稳，系统性、协同性、开放性不断增强，自然资源治理的内生动力愈发充沛。
新时代，新征程。实现人与自然和谐共生的现代化，需要我们保持加强生态文明建设的战略定力，驰而不息，久久为功，持续提升治理能力，让自然资源事业为“美丽中国”增绿添彩。
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